18 березня 2020 року вступив у дію новий Закон України «Про повну загальну середню освіту», в зв’язку з чим втратив чинність ЗУ «Про загальну середню освіту», а разом із ним і всі положення, які він регламентував. Ця ситуація вплинула на дуже багато процесів в забезпеченні освітнього процесу як в об’єднаних територіальних громадах, так і в інших органах місцевого самоврядування, районних та обласних радах. Мова про людино- та дитиноцентризм, безоплатне здобуття повної загальної середньої освіти, унормування трудових відносин з директорами закладів освіти та педагогічними працівниками, започаткування діяльності центрів процесійного розвитку педагогічних працівників, академічна доброчесність та звісно ж формування мережі освітніх закладів.
Дуже багато дискусій відбувається навколо цього закону, але найрезонансніша тема – це саме формування спроможної освітньої мережі. ЗУ «Про повну загальну середню освіту» передбачає суттєве реформування мережі закладів загальної середньої освіти, збільшує їх автономію.
До Закарпатського регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» звертаються освітяни з ОТГ з проханням роз’яснити окремі нюанси реалізації нового закону.
Перша проблема, яка хвилює освітян, – кадрове питання. Передбачений законом поділ на окремі юридичні особи дошкільних закладів, неповної та повної середньої освіти збільшить штат та витрати на кадри. Якщо в школах цей ріст компенсує освітня субвенція, то садочки та технічний персонал – повністю на утриманні місцевого бюджету. Відповідно, й розширення штатів буде покриватися за рахунок місцевих бюджетів.
Виникає проблема з існуючими опорними закладами освіти. Коли їх створювали, враховували тодішнє законодавство. Наприклад, в Перечині створили опорний заклад освіти і назвали його ліцеєм. Згідно із ЗУ «Про загальну середню освіту», до 2024 року ним керуватиме ОТГ, а потім доведеться його передавати в управління облдержадміністрації. Прийняття закону забороняє перейменовувати заклади загальної середньої освіти і створювати ліцеї. А ЗУ «Про освіту» говорить, що до 2021 року всі заклади якраз мають бути перейменовані. Виходить юридична колізія.
Відкритим лишається питання, створювати зараз опорні заклади, чи чекати на роз’яснення від Міносвіти.
Незрозумілим для освітян є питання функціонування шкіл І-ІІІ ступенів. Згідно із новим законом, управління освіти ОТГ відповідатимуть за позашкільну, дошкільну та базову шкільну (до 9 класу) освітою. За профільну загальну освіту відповідатиме обласне управління освіти. В зв’язку з цим виникає питання, чи доведеться створювати окремі юридичні особи в рамках одного освітнього закладу і чи слід передавати шкільне майно в оперативне управління обласної держадміністрації. Крім того, для забезпечення якісної освіти потрібно формувати спроможну якісну освітню мережу ОТГ. Тому освітнім управлінням громад та області доведеться спільно приходити до узгодженого рішення, а це складний і довгий процес.
«Єдиної відповіді на більшість цих питань поки що немає», – підсумовує Павло Рябоконь, радник РО з питань децентралізації та місцевого самоврядування. – Сподіваємося на детальні роз’яснення, зміни, доповнення, щоб зрозуміти і як це має діяти на практиці, а не в теорії».
Павло Рябоконь підготував перелік основних змін в частині формування освітньої мережі, які вносить новий Закон України про освіту. Пропонуємо їх вашій увазі.
«Освітнє» законодавствоЗакон України «Про повну загальну середню освіту» є спеціальним стосовно загального, базового Закону України «Про освіту», що був прийнятий Верховною Радою України у 2017 році, та визначив загальні принципи, засади, інструменти та механізми функціонування всієї системи освіти, у тому числі системи загальної середньої освіти.
Закон України «Про освіту» є основою (фундаментом) для усіх інших спеціальних законів, і його норми є нормами прямої дії стосовно функціонування будь-якої системи освіти, у тому числі системи загальної середньої освіти, і не потребують ані дублювання, ані відсилання.
Тому суспільні відносини, що складаються в системі загальної середньої освіти, регулюються як Законом України «Про повну загальну середню освіту», так і Законом України «Про освіту». Тому норми Закону України «Про освіту» в багатьох випадках мають застосовуватися безпосередньо під час діяльності закладів загальної середньої освіти, їх органів управління, учасників освітнього процесу тощо, якщо тільки Закон України «Про повну загальну середню освіту» не врегулював відповідні суспільні відносини в інший спосіб. Варто знати, що при колізії (явній суперечності) норм базового Закону «Про освіту» і норм спеціального Закону «Про повну загальну середню освіту» пріоритет у правозастосуванні мають норми спеціального Закону.
Формування освітньої мережі навчальних закладівЗасновникам і керівникам закладів загальної середньої освіти у подальшій діяльності щодо формування мережі та забезпечення функціонування відповідних закладів потрібно враховувати таке:
1) у Законі не вживаються терміни «І ступінь» чи «І-II», «І-III ступені». Натомість Закон містить терміни «початкова школа», «гімназія», «ліцей». Відповідно до абзацу восьмого частини першої статті 35 Закону заклад загальної середньої освіти, що здійснює освітню діяльність на декількох рівнях загальної середньої освіти, має тип закладу вищого рівня, на якому провадиться освітня діяльність (це означає, що якщо, наприклад, заклад освіти здійснює свою освітню діяльність на першому і другому рівнях повної загальної середньої освіти, то він має називатися «гімназією», якщо на другому і третьому - «ліцеєм»);
2) не всі положення Закону набрали чинності з дня, наступного за днем його опублікування, тобто з 18 березня 2020 року. Так, зокрема, з 1 вересня 2024 року набирають чинності такі вимоги Закону:
– кількість учнів у з класі (наповнюваність класу) державного, комунального закладу освіти не може становити більше 24 учнів, які здобувають початкову освіту (абзац другий частини другої статті 12). До 1 вересня 2024 року наповнюваність у класі не може перевищувати 30 осіб (підпункт 11 пункту 3 розділу Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону);
початкова школа має функціонувати як окрема юридична особа або як структурний підрозділ гімназії (абзац п'ятий частини першої статті 35);
гімназія та ліцей мають функціонувати як окремі юридичні особи (абзац шостий частини першої статті 35);
– для започаткування та провадження освітньої діяльності комунального ліцею у його складі має бути створено та функціонувати не менше чотирьох 10 класів (абзац восьмий частини першої статті 32);
3) як виняток, за рішенням засновника ліцей може також забезпечувати здобуття базової середньої освіти (абзац сьомий частини першої статті 35). Ця норма набирає чинності одночасно з набранням чинності всім Законом, проте вона не змушує засновників закладів освіти приймати наразі якісь спеціальні рішення щодо функціонування ліцеїв. Це положення Закону визначає вектор у питанні формування мережі ліцеїв: ліцей з можливістю здобуття в ньому базової середньої освіти - це скоріше виключення, аніж правило. Крім того, Закон передбачає затвердження Кабінетом Міністрів України окремого положення про ліцей;
4) одночасно на всіх рівнях повної загальної середньої освіти можуть здійснювати свою освітню діяльність лише заклади загальної середньої освіти, особливості освітньої діяльності яких визначені міжнародними договорами України, приватні та корпоративні заклади освіти (абзац дев'ятий частини першої статті 35), а також мистецький і спортивний ліцеї (частина п'ята статті 35);
5) у прикінцевих та перехідних положеннях Закону передбачені зміни до Закону України «Про освіту», зокрема до частини другої статті 13, відповідно до яких опорні заклади освіти мають забезпечувати на належному рівні здобуття виключно початкової та базової середньої освіти. У контексті положення абзацу шостого частини першої статті 35 Закону, згідно з яким «гімназія та ліцей мають функціонувати як окремі юридичні особи», який набирає чинності з 1 вересня 2024 року, опорні школи мають не пізніше 1 вересня 2024 року припинити забезпечувати здобуття профільної середньої освіти;
6) відповідно до статті 32 Закону:
– мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства;
– рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради;
– рішення про утворення комунальних ліцеїв як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч);
– ліцеї можуть бути утворені та здійснювати освітню діяльність за умови дотримання вимог цього Закону, ліцензійних умов та положення про ліцей, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
– у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов'язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти;
– реорганізація і ліквідація закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника.
Отже, Закон не передбачає можливості подальшого функціонування шкіл «I-III ступенів», крім закладів загальної середньої освіти, особливості освітньої діяльності яких визначені міжнародними договорами України, а також приватних, корпоративних закладів освіти та закладів спеціалізованої освіти - мистецьких і спортивних ліцеїв (Закон не передбачає функціонування початкових шкіл у складі військових і наукових ліцеїв).
Тобто, починаючи з дня набрання чинності Законом, сільські, селищні, районні, міські (міст з населенням менше 50 тисяч) ради не мають права створювати нові комунальні ліцеї. Такі комунальні ліцеї можуть утворюватися обласними, міськими радами (міст з населенням більше 50 тисяч), а також Верховною Радою Автономної Республіки Крим. Проте, якщо ліцей (заклад загальної середньої освіти III, II-III чи І-IIІ ступенів) було утворено сільською, селищною, районною, міською радою (міста з населенням менше 50 тисяч) до набрання чинності цим Законом, відповідна рада має забезпечити функціонування такого ліцею, але не більше ніж до 1 вересня 2024 року. Втрата права «утворювати» не означає втрату права залишатися засновником таких закладів до І вересня 2024 року, коли набере чинності абзац шостий частини першої статті 35 Закону, згідно з яким «гімназія та ліцей мають функціонувати як окремі юридичні особи». У засновника закладу освіти залишається загальне право, передбачене абзацом першим частини першої статті 32 Закону, щодо прийняття рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти. Крім того, засновник має передбачений цією ж статтею 32 Закону обов'язок забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти.
Отже, до 1 вересня 2024 року сільські, селищні, районні, міські (міст з населенням менше 50 тисяч) ради мають прийняти одне з таких управлінських рішень стосовно кожного із заснованих ними раніше закладів загальної середньої освіти «I-III», «II-III» або «III» ступенів, у тому числі опорних:
а) змінити тип таких закладів на початкову школу («I ступінь») або гімназію, яка забезпечуватиме здобуття виключно базової середньої освіти («II ступінь») або початкової освіти і базової середньої освіти («I-II ступінь»);
б) для забезпечення здобуття профільної середньої освіти ініціювати передання закладу загальної середньої освіти в управління обласній раді шляхом зміни його засновника.
Ураховуючи зазначені вище положення, засновники таких закладів загальної середньої освіти мають достатньо часу «перехідного» періоду, щоб проаналізувати мережу закладів освіти, врахувати демографічні показники, міграційні процеси на певній території, пов'язані у тому числі з активною забудовою території, спланувати ефективну, доступну і спроможну мережу початкових шкіл і гімназій та закріпити за ними територію обслуговування.
Таке є узагальнене роз’яснення від МОНу та експертного середовища щодо ситуації з мережею закладів загальної середньої освіти. Але ситуація з прийняттям ЗУ «Про повну загальну середню освіту» залишає та породжує ще низку питань.
Передбачаючи найпоширеніше питання – намагаюсь надати відповідь на нього.
Питання: Як нам у сільській ОТГ організувати профільне навчання у старшій школі?
Відповідь: Представникам ОТГ не доведеться брати на себе відповідальність за розбудову мережі профільної старшої школи. За законом, з 2024 року це будуть окремі юрособи, і їхніми засновниками можуть бути лише ВР Автономної Республіки Крим, обласні та ради міст із населенням більше 50 тисяч.
У міністерстві зазначили, що представників ОТГ будуть долучати до розбудови мережі профільних ліцеїв для консультування – оскільки деякі з ліцеїв будуть розташовані на їхній території.
Передбачається, що в ліцеї може бути не менше чотирьох 10-х класів. Лише як виняток там може бути ще й базова школа.
Також школи, які працюють за міжнародними договорами, можуть працювати одночасно на всіх рівнях повної загальної середньої освіти.
Норми про роботу профільних ліцеїв почнуть діяти з 2024 року, проте в перехідних положеннях зазначено, що строк здобуття профільної освіти становитиме три роки (12-річне навчання) з 2027-го. Це можливо раніше за наявності стандарту базової або профільної середньої освіти та відповідної типової освітньої програми.
Павло Рябоконь, радник з питань децентралізації та місцевого самоврядування Закарпатського РО Програми «U-LEAD з Європою»