Закарпатська область сьогодні налічує 13 районів, у яких мешкає 1,26 млн. жителів. Однак уже зовсім скоро районів стане лише 4. Межі області змінюватися не будуть, зате кожен із районів об’єднуватиме щонайменше 150 тис. мешканців.
У таке важко повірити, але саме ці перетворення і є адміністративно-територіальною реформою, яку мали здійснити в Україні вже давно. Натомість за правління Януковича почався зворотний процес — централізація. У 2014 році повертаються до питання децентралізації. Основу перетворень закріплює Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, розробниками якої є інститути і мережі громадянського суспільства, а також всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування. І якщо будь-яка реформа завжди сприймається критично, то адміністративна має шанс наштовхнутися на повне нерозуміння і повне несприйняття населенням. Передусім через відсутність інформування.
Нагальна необхідність укрупнення районів та громад, а також перерозподіл повноважень зумовлені роздрібненістю та нечисленністю більшості територіальних громад, що призводить до їх фінансової неспроможності, відсутності резервів та ресурсів для власного економічного розвитку. Така громада не має на сьогодні повноважень та фінансових можливостей вирішувати нагальні проблеми, а її мешканці позбавлені доступу до мінімально необхідних послуг. У першу чергу це очевидно в управлінні, освіті та медицині, йдеться у поясненні Регіонального прес-центру «Реанімаційний пакет реформ». Новоутворені територіальні громади та райони отримають більше повноважень та фінансових ресурсів для їх виконання, разом із цим зросте і їхня відповідальність за свою роботу.
За словами директора з науки Інституту громадянського суспільства Анатолія Ткачука, загалом в Україні 490 районів, відповідно до розрахунків передбачається утворення 120 районів. На його думку, райони потрібно об’єднувати природно, тобто так, щоб вони були життєздатними.
Громада буде міні-районом, а райдержадміністрації ліквідуютьУ складі робочої групи, яка розробляла пакет законопроектів з децентралізації влади і місцевого самоврядування, був і закарпатець Олег Лукша, який є консультантом Асоціації міст України, віце-президентом Асоціації розвитку і реформ міст, селищ і сіл «Закарпаття ХХІ століття». Він розповідає, що Закарпаття першим розпочало процедуру з інформування населення щодо змін в управлінні.
«Мета таких змін зумовлена прагненням гармонізувати бюджетні видатки, при цьому межі областей не змінюються. Межі районів і громад укрупняються, але в межах колишнього району залишається 4—6 великих громад. Саме громадам, які можна назвати міні-районами, передається чимало тих повноважень і коштів, які сьогодні належать районам. Йдеться про те, що, до прикладу, 5—7 сіл Ужгородщини утворюватимуть не район, а громаду. Міста і села будуть у складі цих громад. Принцип громад є неперервність і повсюдність всієї влади. У селах залишиться влада на рівні старост, але рада існуватиме тільки на рівні громади. Староста обирається голосуванням, але в нього обмежене коло повноважень, більше пов’язаних із відслідковуванням соціальної політики. Староста зможе працювати з громадою за контрактом.
Ідея такої організації запозичена з Франції, коли бюджет на певні території має бути виправданим з точки зору кількості населення на цій території і на рівні рад надається повнота повноважень. Відповідно до принципу субсидіарності на район передаються лише ті питання, які не може виконати громада.
Райдержадміністрації ліквідовуються як такі. На рівні району буде районна рада і районний виконком, але вони мають значно менше повноважень, ніж нинішня районна рада і райдержадміністрація разом. Таким чином ліквідовується двовладдя, коли державна влада опускає свою вертикаль у район. У району будуть лише ті повноваження, які не в змозі осилити громада», — пояснює Олег Лукша.
Згідно з Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади «громада» від поняття «спільнота людей» переходить до категорії «адміністративно-територіальна одиниця». Вона має базову владу. За таким принципом на сьогодні відбувається розподіл повноважень і відповідальності у всіх європейських країнах, зокрема і Польщі.
Схема районування, прийнятна для України, Закарпаттю не відповідаєТаким чином, на Закарпатті передбачено утворення таких чотирьох районів: Рахівського, Хустського, Мукачівського та Ужгородського. Тячівський район розділять між Хустським і Рахівським. Всі інші райони зберігаються цілісно. Обласна державна адміністрація виконуватиме виключно контрольні функції. Буде також виконком обласної ради, але в нього теж буде набагато менше повноважень, бо їх виконуватимуть районні ради і громади.
У колишньому районі буде від 3 до 7 громад. До прикладу, в Ужгородському районі буде 4 громади: Чопська, Добронська, Перечинська, Середнянська. Можна лише здогадуватися, як спочатку реагуватиме на такі зміни, до прикладу, мешканець Воловеччини, коли уявить собі, що йому доведеться долати сотню кілометрів до районного центру.
«Починаючи з квітня, ми перші в Україні забили тривогу, що передбачається реформа, яка не має жодного інформаційно-роз’яснювального підгрунтя. Ми скликали вже три форуми місцевого самоврядування, які їздили районами і пояснювали, що до чого. Ми зазначали, що схема районування, прийнятна для України, Закарпаттю не відповідає. На Київ було спрямовано обгрунтування тих причин, за якими Закарпаття треба розглядати як унікальну територію, яке має специфічні ознаки для поділу. Передусім тому, що у нас переважає сільське населення над міським: у нас великі села і малі міста. Деякі з сіл можуть бути центрами громад. Тячівський і Рахівський райони взагалі не варто би укрупнювати», — розповідає Олег Лукша.
Принцип організації адміністративно-територіального управління він описав ще задовго до сучасного впровадження реформи у книзі «Стратегії і бар’єри системних реформ в Україні». Будь-які реформи відбуваються досить довго і важко, вважає автор, але якщо не зроблена адміністративно-територіальна реформа, то всі інші можуть бути марними, бо немає територіальної влади. Тому саме ця реформа мала бути першою.
«На мій погляд, те, що сьогодні пропонують як особливий статус з певними політичними преференціями, є кроком до адміністративно-териториальних реформ. Це мало з’явитися не як преференції, а як децентралізація влади ще 10—15 років тому. Але владу не віддавали через гроші — жадібність до того, що можна ділити бюджетні потоки, — вважає консультант Асоціації міст України, віце-президент Асоціації розвитку і реформ міст, селищ і сіл «Закарпаття ХХІ століття». — Єдиний документ, прийнятий з цього питання — Концепція децентралізації влади і реформ місцевого самоврядування, яка була затверджена постановою Кабінету Міністрів 1 квітня. За нею мали бути наступні кроки, зокрема, інформування населення. Також на рівні закону мало бути закріплене стимулювання добровільного об’єднання громад. Але за цей закон не проголосували, при чому вже кілька разів».
Під час 10-го ювілейного українського муніципального форуму, який відбувся 18 вересня в Одесі, Олег Лукша мав змогу поставити запитання щодо підтримки реформи й інформування про неї населення особисто віце-прем’єр-міністру міністру регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Володимирові Гройсману. Міністр наголосив на тому, що крім реалізації Концепції, уряд пропонує цілий пакет із десятка законопроектів, зокрема, зміни в податковому, бюджетному кодексі тощо. В такий спосіб реформа повинна набути системного характеру і стати найголовнішою реформою часів Незалежності.
Аргументи сприйнятні, однак оптимізму не додається. Звідки гроші на все це? Із впровадженням такої кардинальної реформи постає чимало суміжних запитань. До прикладу, налагодження хорошого транспортного сполучення у межах районів, доступність послуг для населення, врешті, переоформлення усієї документації. Можна лише уявити собі обсяги коштів, необхідних для реалізації таких грандіозних змін.
В Україні, як завжди, все робиться навпаки. Замість того, аби спочатку підготувати добрий грунт для таких перетворень, населення вчергове кидають напризволяще, при чому майже не інформуючи, що буде далі. Парламентарі розраховують на добровільне об’єднання громад, але воно навряд чи буде успішним, бо люди не бачать необхідності таких перетворень, вони звикли до сталого устрою. Децентралізацію, без сумніву, потрібно здійснювати, але на хвилі тривалої соціально-політичної кризи і всіх негараздів, які українці пережили і досі переживають, нова реформа має бути дуже добре організованою. В іншому разі суспільство має ризик стати невдоволеною жертвою ще однієї державної реформи…
***
Як позначиться реформа на суспільно важливих сферах життя українцівЗгідно з запропонованими змінами, в Україні буде впроваджена трирівнева структура місцевого самоврядування: регіон (область) — район — громада (село, селище, місто). Кількість районів та територіальних громад зменшиться, проте завдяки збільшенню бюджетів та розширенню повноважень саме громади повинні стати найдієздатнішими адміністративними одиницями. Україна налічує близько 12000 міських, селищних, сільських рад. Із метою забезпечення потреб громадян та враховуючи культурні, економічні, логістичні та інші параметри, прогнозується утворення 1500—1800 громад, кожна з яких об’єднає від 4 тис. до 10 тис. мешканців, інформує Регіональний прес-центр «Реанімаційний пакет реформ».
Освіта. Питання дошкільної і шкільної освіти залишаться на рівні громади, спеціалізована шкільна освіта (спортивні школи, школи-інтернати) — на рівні району. Професійна технічна освіта, вища освіта першого і другого рівнів акредитації — в області. Вищою освітою третього і четвертого рівнів акредитації (інститути й університети) займатиметься держава.
Медицина. Із сьогоднішньою централізованою системою прийняття рішень у певній адміністративній одиниці неможливо повноцінно утримувати і керувати всіма трьома рівнями медичного обслуговування — первинна медицина, стаціонарна і спеціалізована медицина (онкоцентри, кардіоцентри та інші). Але якщо ці три рівні медицини накласти на трирівневу модель самоврядування з відповідним перерозподілом повноважень і коштів, то виходить така структура: у громади буде первинна медицина зі швидкою допомогою (власне те, що має бути якомога ближче до людей), у районі — поліклініки зі стаціонарним лікуванням, а в області — спеціалізована медицина зі складними операційними і діагностичними центрами. Установи, які лікують складніші патології, повинні залишатися на рівні центральної влади.
Управління. У трьох селах є щонайменше шість посадових осіб: це три голови та три бухгалтери. Після об’єднання управлінський апарат налічуватиме теж шість посадових осіб, але ними будуть уже голова, бухгалтер, землевпорядник, відповідальний за освіту, юрист, комунальник. Тобто це буде команда, що може компетентно приймати рішення щодо управління.
Ресурси. Для того, щоб органи місцевого самоврядування насправді мали можливість розвивати регіон, вже з 2015 року місцеві бюджети отримають право на частку загальнонаціональних податків. До центральної казни надходитимуть лише кошти, необхідні для виконання державних функцій. Це є головною відмінністю від нинішньої фіскальної системи на місцях, коли практично всі податки централізовано збираються до обласних адміністрацій, а на місцях залишається незначна частина грошей.
Уряд попередньо пропонує залишати на місцях до 60 % податку на доходи фізичних осіб, від 10 % до 25 % податку на прибуток підприємств, частково — екологічний податок, а єдиний і земельний податки пропонують залишити на місцях у повному обсязі. Також органи місцевого самоврядування отримають можливість вводити місцеві податки, визначати їх ставки та встановлювати пільги.
Наталія Каралкіна, rionews.com.ua